實(shí)施以管資本為主的國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革，科學(xué)定位管理目標(biāo)、明確管理責(zé)任主體、優(yōu)化管理方式方法，是推進(jìn)國(guó)有金融資產(chǎn)管理體系和管理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。近日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。《意見》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有金融資本管理正在邁向科學(xué)化、精細(xì)化管理新階段，對(duì)于提高國(guó)有金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，打造新時(shí)代現(xiàn)代化金融體系具有重要意義。
一、優(yōu)化國(guó)有金融資本管理是新時(shí)期建設(shè)現(xiàn)代金融體系的必然選擇
近年來(lái)，我國(guó)在國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革方面取得了明顯進(jìn)展：一是國(guó)有金融資本規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)實(shí)力大幅提升。我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行從十幾年前“技術(shù)性破產(chǎn)”的邊緣走上了良性發(fā)展軌道。根據(jù)2017年英國(guó)《銀行家》數(shù)據(jù)，共有126家中資銀行入圍全球1000家大銀行榜單，其中17家中資銀行入圍前100名。2017年我國(guó)有4家銀行進(jìn)入全球系統(tǒng)性重要銀行榜單。二是形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有金融資產(chǎn)管理框架和體系。目前已經(jīng)確立了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管、多線管理”的金融企業(yè)管理格局，有關(guān)部門分別從不同的角度直接或間接地履行對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)的管理職責(zé)。三是現(xiàn)代企業(yè)制度初步形成，國(guó)有金融企業(yè)以全新的姿態(tài)登上國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)舞臺(tái)。2003年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司(匯金公司)，代表國(guó)家依法行使對(duì)中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行等重點(diǎn)金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。從此，中國(guó)國(guó)有金融企業(yè)進(jìn)入了公司制改革、股份制改革和公開上市的新階段。
當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)和邁向中高端水平的新階段，中央國(guó)有金融企業(yè)肩負(fù)著建設(shè)現(xiàn)代化金融體系、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展的重大使命。
黨的十九大和第五次全國(guó)金融工作會(huì)議均對(duì)完善國(guó)有金融資本管理提出了明確要求，“要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”。金融十三五規(guī)劃也明確提出“統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，明確國(guó)有金融資本出資人職責(zé)”等。加強(qiáng)國(guó)有金融資本統(tǒng)一管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大和全國(guó)金融工作會(huì)議精神的重要舉措，有利于落實(shí)部門管理責(zé)任，更好促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值和提高競(jìng)爭(zhēng)力。
二、國(guó)有金融資本管理進(jìn)入科學(xué)化發(fā)展、精細(xì)化管理新階段
《意見》緊緊圍繞提高國(guó)有金融資本的管理效率這一核心問(wèn)題，聚焦制約國(guó)有金融資本管理的問(wèn)題和障礙，進(jìn)一步完善了國(guó)有資本管理的體制和機(jī)制，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有金融企業(yè)管理進(jìn)入以“統(tǒng)一資本管理”為主要特征的科學(xué)化、精細(xì)化管理新階段。
第一，“一元化”的出資人代表制度，有利于形成權(quán)責(zé)明確、集中統(tǒng)一的國(guó)有金融資本管理新模式。目前，財(cái)政部、匯金公司，“一行三會(huì)”等都從不同角度參與國(guó)有金融資本管理，地方層面的國(guó)有金融資本管理也缺少統(tǒng)一模式，財(cái)政、國(guó)資委、金融辦、投資運(yùn)營(yíng)等部門和單位不同程度地參與本級(jí)國(guó)有金融資本管理，這種分散的管理局面造成“政出多門”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。《意見》明確提出，由財(cái)政部門牽頭統(tǒng)一行使出資人職責(zé)，這有利于明確財(cái)政部門作為國(guó)有金融資產(chǎn)出資人代表的職責(zé)，結(jié)束目前我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)“多頭管理”的局面。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，德國(guó)、日本、印度、意大利等大部分國(guó)家都是由財(cái)政部門直接或間接履行出資人職責(zé)。例如，法國(guó)、瑞典、德國(guó)采用“財(cái)政部+金融企業(yè)”的雙層模式，奧地利、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家則采用“財(cái)政部+控股公司+金融企業(yè)”的三層模式。
第二，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，提高金融資本運(yùn)營(yíng)效率。目前，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)逐步形成了以國(guó)有股權(quán)為主，民營(yíng)資本、外資和社會(huì)公眾持股并存的多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，但股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、“一股獨(dú)大”的問(wèn)題依然存在，同時(shí)一些重要基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在宏觀統(tǒng)籌和管控不足等問(wèn)題。根據(jù)《意見》，財(cái)政部將成為國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的履行主體，各級(jí)財(cái)政部門可以根據(jù)需要，分級(jí)分類委托其他部門、機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，這有利于理順和落實(shí)各級(jí)、各部門的管理責(zé)任，明確委托授權(quán)管理體制，也利于財(cái)政部門統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，引導(dǎo)國(guó)有金融資本布局更趨合理。
第三，有利于加強(qiáng)國(guó)有金融資本的穿透管理，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)特征日益突出，銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)交叉越來(lái)越多，部分國(guó)有金融企業(yè)子公司的管理鏈條不斷拉長(zhǎng)，國(guó)有資本控制力層層遞減，內(nèi)部管理難度加大。部分地方將金融企業(yè)與非金融企業(yè)國(guó)有資本集中統(tǒng)一監(jiān)管，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制導(dǎo)致產(chǎn)融無(wú)序結(jié)合，資金“脫實(shí)向虛”。《意見》提出將對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透式管理，有利于加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管，防范內(nèi)部控制人風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)有金融企業(yè)子公司更加規(guī)范和審慎經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)產(chǎn)融結(jié)合規(guī)范發(fā)展。
三、以管好資本為核心，不斷提高國(guó)有金融資本的管理效率
建立統(tǒng)一的出資人代表制度是國(guó)有金融資本管理走向科學(xué)化、精細(xì)化管理的新起點(diǎn)，未來(lái)還需要以管好資本為核心，切實(shí)提高國(guó)有金融資本的管理效率，發(fā)揮好國(guó)有金融資本在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的“排頭兵”作用。
一是盤活國(guó)有金融資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的優(yōu)化重組。根據(jù)國(guó)有企業(yè)所屬行業(yè)的特點(diǎn)有進(jìn)有退、區(qū)別對(duì)待。在保持經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和國(guó)家對(duì)主要國(guó)有企業(yè)控制權(quán)的前提下，以“混合所有制”為重要手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展、多維度分布。合理確定產(chǎn)權(quán)比例，建立不同的控股模式。對(duì)于開發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)，可繼續(xù)保持國(guó)有獨(dú)資和全資的性質(zhì)。對(duì)于在行業(yè)中具有重要影響力的金融機(jī)構(gòu)以及涉及國(guó)家安全、外溢性強(qiáng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施類金融機(jī)構(gòu)，保持國(guó)家絕對(duì)控制力，即控股50%以上。對(duì)于處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的其它國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，國(guó)有控股比例可降低至50%以下。吸引和鼓勵(lì)非公資本共同參與，提高國(guó)有資產(chǎn)的證券化和流動(dòng)性。引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和整體上市通過(guò)方式推動(dòng)國(guó)有金融企業(yè)深化產(chǎn)權(quán)改革。
二是完善國(guó)有資本的股東角色定位，打造國(guó)有金融企業(yè)公司治理的最佳實(shí)踐。良好的公司治理有利于提高國(guó)有金融的內(nèi)生動(dòng)能。要深化以“管資本”為核心的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，從激勵(lì)機(jī)制、考核制度、人事任命等方面，不斷打造中央國(guó)有金融企業(yè)公司治理的最佳實(shí)踐。研究差異化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，并賦予不同的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。重點(diǎn)從產(chǎn)品質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率上進(jìn)行考核，引入社會(huì)評(píng)價(jià)。著力創(chuàng)造有進(jìn)有出的人才流動(dòng)機(jī)制，繼續(xù)發(fā)展和完善專業(yè)人才市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選聘高級(jí)管理人員參與管理。明確國(guó)有金融企業(yè)黨組織發(fā)揮作用的范圍和職責(zé)，明確黨組織是公司治理架構(gòu)的有機(jī)組成部分。
三是完善國(guó)有金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)治理框架，推動(dòng)國(guó)有金融資本穿透式監(jiān)管的落地。完善《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)，構(gòu)建金融控股公司的相關(guān)法律法規(guī)。嚴(yán)格規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，針對(duì)金融控股公司信用鏈條復(fù)雜、容易出現(xiàn)關(guān)聯(lián)交易的特點(diǎn)，建立內(nèi)部“防火墻”制度來(lái)規(guī)范其經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)在實(shí)業(yè)公司與金融公司之間進(jìn)行隔離。加強(qiáng)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)金融統(tǒng)計(jì)全覆蓋，為穿透式監(jiān)管提供信息支撐。(宗良)
